ИМИГРАЦИЯТА В ПРАВНИЯ МИР НА РЕПУБЛИКА ТУРЦИЯ

 

 

Анелия Атипова
докторант във Военна академия „Г. С. Раковски”



Географията е стабилен параметър на мощта,
който се комбинира с политиката.
Ахмет Давутоглу, „Стратегическата дълбочина“

 

Резюме: Тази статия представя аналитичен преглед на турското законодателство в областта на миграцията, като се съсредоточава върху периода между двете европейски имиграционни кризи 20132015 г. Способността на турските власти да представят по „приемлив за Европа“ начин една рестриктивна и мониторингова миграционна политика, която изцяло служи на турския национален интерес, е изведена на преден план.

Ключови думи: законодателство, законодателство, имиграционни кризи, национален интерес.

 

Ситуирана между войнстващия Ориент и толерантна Европа, Турция е страна „на два свята“, свързани с кървавата нишка на бягащи от войните хора и едновременно с това носители на непримирими една с друга идентичности. Претенциите на Анкара да играе важна роля в „изграждането на стабилен Близък изток“ неизбежно я сблъскват с обратния ефект на стратегическото изместване – „енергийна, икономическа и човешка мобилност“1.

В периода между двете европейски „човешки“ кризи – бежанската от 2013 г. и имиграционната от 2015 г., страната е поставена в ролята на хуманитарен медиатор, политически ревизор, мъдър нормотворец и балансьор между Изтока и Запада. Единственият недопустим компромис за нея се оказва компромисът със собствения национален интерес, умно разгърнат и управляван върху цялата територия – от Ван до Егейско море и от Газиантеп до Одрин. Обосновка за това дава доктрината на турския министър на външните работи Ахмед Давутоглу за „стратегическа дълбочина“, която прокламира максимално регионално ангажиране и „нулеви проблеми със съседите“.

Не е случаен фактът, че турската имиграционна политика се развива най-активно именно във времевия интервал 2013 г.– 2015 , когато под натиска на Европейския съюз (ЕС) и при условието за облекчена визова политика за турски граждани в Съюза е разработена „услужлива“ нормативна база за регулиране на миграционните процеси.

Първият съществен документ, разглеждащ миграционната проблематика, е Конституцията2 на страната, която урежда статута на чужденците, въвеждайки за първи път най-важния инструмент за успешния контрол – териториалните рестрикции (част 5). Съгласно чл. 16 „основните права и свободи на чужденците може да бъдат ограничени от закона“, включително местоживеенето (чл. 21) и свободата на пребиваване (чл. 23), стига това да не противоречи на разпоредбите на международното право. Според чл. 57 и 60 всеки има право на „жилищно настаняване и социално осигуряване“. Очертаната тънка линия между „гарантирано право“ и „негарантирано съдействие“ и солидният ограничителен характер на мерките способстват за придаване демократичен облик на една в голяма степен национално ориентирана политика на миграционен мениджмънт, което се вижда и в разгърнатото впоследствие законодателство.

През 1994 г. е приет Регламент № 1994/6169 относно процедурите и принципите, свързани с възможните движения и пристигането на чужденци, единично или групово, дошли в страната, за да поискат убежище от Турция или разрешение за престой с цел подаване на молба за убежище в друга държава.3 Той засяга процедурите, принципите (чл. 1) и мерките, които следва да бъдат предприети спрямо такива лица (чл. 2). Акцентът върху движението на този чуждестранен сегмент, който поставя регламентът, го прави уникален в европейския правен мир, където свободата на движение по презумпция се разглежда в други актове с по-общ характер. Това подчертава важността на мобилността на лицата, потърсили закрила, за националната сигурност на страната.

С оглед на териториалните рестрикции по отношение на Женевската конвенция от 1951 г. и Протокола за статута на бежанците от 1967 г. към общоприетото определение за бежанец се добавя израза „чужденец, който в резултат на събития, настъпили в Европа, и поради основателен страх от преследване по причини на раса, религия, националност, членство в определена социална група или политическо мнение е извън страната си на произход и местопребиваване“ (чл. 3). Лицата, произхождащи от неевропейски страни, имат статут на т.нар. „временни гости“. Понятието ”временен” само по себе си предпоставя транзитния характер на присъствието на този имиграционен контингент.

Съгласно разпоредбите на Регламента потърсилите закрила биват идентифицирани, интервюирани и настанени в приемен център или къща за гости или им бива назначавано „място, което да населяват свободно“, по преценка на МВР (чл. 5). От една страна, последната мярка за ограничаване движението на чуждите граждани, поискали статут на закрила, се различава от мярката „административно задържане“ и запазва основни човешки права, предпоставени от статута на (кандидат за) закрила. От друга страна, териториалният обхват на допускане на тези лица се свежда до минималния изискуем с оглед на тяхната интеграция и пълноценната им трудова дейност, което крие минимални рискове за националната сигурност и обществения ред. С документа Турция осигурява и правото си да предприеме мерки за ограничаване движението на хора през границите, ако това застрашава националните ѝ интереси (чл. 8).

Съществува практиката, след като лицата бъдат интервюирани, да бъдат изпращани в зони за събиране на имигранти, ситуирани близо до границите (чл. 12). Бежанците и търсещите убежище, „които желаят временно да напуснат лагерите, трябва да получат разрешение от компетентен държавен служител“ (чл. 15).

Любопитен е фактът, че сред стандартните въпроси за установяване на произход, възраст, националност, религия и други фигурира въпросът за наличие на роднини „в Турция или чужбина“ и предоставяне на техните имена и адреси. Тази информация би могла да се окаже ценна за предвиждане на вероятната дестинация, към която да се насочи лицето, напускайки Турция, както и да се оцени вероятността за интеграцията му на територията на страната.

Въпреки принципът за неотблъскване и забраната за връщане в рискова страна бежанец или лице, потърсило убежище, което законно пребивават в Турция, може да бъде депортирано по причини, засягащи националната сигурност (чл. 29). Това дава широка оперативна самостоятелност на отговорните институции да разполагат с имиграционната карта, превръщайки я в удобен инструмент за постигане на политически цели.

Разгледаните в Регламента разпоредби третират въпроси от преинтеграционния етап на лицата, получили форма на закрила в Турция. Те се отнасят до граничния контрол, отсяването, разпределянето, проверката и акомодирането на кандидатите за закрила, както и тяхното депортиране в случай на настъпила необходимост.

Турските власти са вникнали в същността на миграционния мениджмънт и важността на свободата на придвижване за превенция на концентрацията на критична имиграционна маса. Това е фундаментално условие за управление на целия процес на имиграция – от границите на вход и изход до проявленията му във вътрешността на страната.

През 2003 г. е приет Закон № 4817 относно разрешителните за работа за чужденци4, който доразвива законодателната рамка, регламентираща интеграцията на чуждестранните лица. Целта му е да регулира трудовата дейност на чужденците в страната посредством система от мерки за издаване на разрешителни за работа (чл. 1).

Съгласно чл. 8 безсрочно разрешение за работа се издава на „приети емигранти, бежанци или номади“ (подточка Г). Практически условността на разрешението за работа сама по себе си включва ограничение в свободата на движение, местопребиваване и избор на работа. Това налага известна статичност в процеса на интеграция и прави чужденеца достъпен обект за наблюдение и контрол. Условно е дори безсрочното разрешение за работа, тъй като е обвързано с разрешение за пребиваване, чийто срок не може да надвиши, и който е регламентиран в други нормативни разпоредби.

Териториалните и професионалните рестрикции са своего рода протекционистична мярка, която цели да запази баланса на икономическо развитие в турските провинции и да избегне пренасищане на пазара на труда. От тази гледна точка те изпълняват регулативна функция по отношение на естествения подбор на пазарните ниши и интеграцията на чужденците.

Законът за чужденците и международната закрила5, приет през 2014 г., е най-широкообхватният нормативен акт, а и най-новият в турското законодателство. Целта му е да регулира принципите и процедурите на влизането, престоя и излизането на чужденци в Турция, както и обхвата и характера на защитата, която следва да се предостави на лица, търсещи закрила (чл. 1). Въпреки че част от разпоредбите са взаимствани от международното право и не се различават от европейските норми за миграционен мениджмънт, превес над наднационалните ангажименти имат националните интереси. Съгласно чл. 5 влизането в страната се извършва на граничните пунктове с валиден документ за задгранично пътуване. Регулацията на престоя на чужденците е по-стриктна и по-детайлна, отколкото тази, третираща влизането и напускането на страната. Чужденците, които планират да останат в Турция за период, надвишаващ девет месеца, следва да получат разрешение за пребиваване (чл. 19, ал. 1). Те могат да се възползват от него в рамките на шест месеца от издаването му, в противен случай то става невалидно. Двойственото ограничение засяга и бежанците, и титулярите на субсидиарна и временна закрила, които нямат право да заменят вида разрешение за пребиваване за дългосрочно такова (ал. 2). По този начин на пръв поглед отдадени законно права действат със силен елемент на ограничаване и висока степен на условност.

Законът въвежда за първи път хуманитарния статут, издаван на лица, които не може да бъдат отстранени от Турция въпреки налична заповед за това (чл. 46, ал. 1). Това е и най-крехкият статут, тъй като правата на титулярите му се движат по разделителната линия между възможността за пребиваване и липсата на адекватна подкрепа. Много от кандидатите, изпаднали в неспособност да се грижат за себе си поради трудовото законодателство, попадат под рестрикциите на друг член. В този смисъл, ако бъде доказано, че лицето изкарва прехраната си по нелегитимен начин, то подлежи на отстраняване от страната (чл. 54). Под нелегитимен начин следва да се разбира не само престъпна дейност, но и работа в сфера, неразрешена или непрофилирана за титулярите на закрила.

Член 57 регламентира административното задържане на чужденци, подлежащи на депортиране. Съгласно разпоредбите му продължителността на административното задържане в центровете от затворен тип не може да надвишава шест месеца (ал. 3), с възможно удължаване за още шест месеца при изключителни случаи.

Както става ясно, най-важните мерки за ограничаване присъствието на чужденци, неотговарящи на условията за престой – административно задържане и депортиране, са с твърде условни и разтегливи срокове за изпълнение и попадат в широката оперативна самостоятелност на отговорните органи.

Част трета от Закона регламентира международната закрила на чуждестранните граждани. Съгласно чл. 62 лица, поставени в положение на страх от преследване и принудени да напуснат страната си на произход или местопребиваване, но идващи от неевропейски страни, се наричат „условни бежанци“. На условни бежанци се разрешава временно разселване в Турция, докато бъдат прехвърлени в трети държави. По този начин се предотвратява задържането на бежански маси, чийто допуск е неравнозначен на потенциала да бъдат интегрирани в страната. Такива лица не могат да бъдат задържани освен за изясняване на самоличността им, като срокът за административно задържане на кандидати за международна закрила не може да надвиши 30 дни (ал. 5). Това означава, че свободата на движение на условни бежанци, които не са върнати и не пребивават в рамките на установената за целта провинция, е ограничавана за кратко и практически слабо регулирана. За чужденец, заплашен с депортиране, в случай че не декларира присъствие в установен интервал, е важно да напусне страната в кратки срокове.

Периодът на регистрация, надвишаващ мярката „административно задържане“, е най-честият логичен времеви интервал за предприемане на вторични движения към Европа. Това се потвърждава и от големия имиграционен поток от над 700 000 души, които преминават в Европа през октомври, след като са навлезли в Турция през лятото. Въпреки динамиката на числата личи ясно обособен транзитен период (от два до три месеца) на натрупване на мигриращите маси и тяхното освобождаване към Европа, съвпадащ с периодите, заложени в турското законодателство за административно задържане, регистрация и разпределяне на търсещите протекции.

Член 71 урежда интересния казус с местопребиваването и отчитането на лицата, потърсили международна закрила. Съгласно разпоредбите му отговорните институции могат да наложат изисквания спрямо кандидатите, като да „пребивават в определените центрове за прием и настаняване“, да живеят в определен район или област или да „се отчитат на властите по установения ред и на определени интервали“ (ал. 1). Това дава ясна представа за вътрешната динамика на миграционните маси, възможност да се отговори на въпросите каква е националността на акомодираните бежанци, каква част от тях не декларират присъствие и вече са напуснали или са на път да напуснат страната и в зависимост от това каква информация за роднини и близки извън Турция са предоставили (съгласно Закона за движението на потърсили закрила лица) да се установи крайната дестинация на пътуването им. Тази информация би хвърлила светлина върху избора на линеен маршрут по пътя към Европа.

Друго улесняващо вторичните движения обстоятелство е, че документът, разрешаващ престой за лице, кандидатстващо за статут, е с продължителност шест месеца. Този факт удължава свободния престой на лицето и то би могло да се включи в двете активни тримесечия – от май до октомври, през която и част от годината да е попаднало в Турция.

Условните бежанци и получилите временна закрила са най-уязвимата откъм вторични движения група, с най-голяма свобода на движение, чието законно релоциране обикновено отнема дълго време и действа на принципа на рестриктивна селекция.

Сирийците получават документ за пребиваване в страната в рамките на 1 година – съгласно разпоредбите за временна закрила. Този срок не може да бъде продължен, за разлика от бежанския статут, който се удължава при наличие на същите обстоятелства в страната на произход съгласно разпоредбите на Женевската конвенция. Освен това лице, получило статут на условен бежанец, не може да кандидатства за друг вид закрила след изтичането му, докато получилите временна закрила могат да кандидатстват за бежански статут след края ѝ, като молбите им се разглеждат поотделно. Въпреки това сирийците, които са най-големият контингент на турска територия, не могат да получат бежански статут, а само условен, защото не са европейски граждани.

Този правен парадокс довежда до системно и периодично генериране на лица с условен статут, чиито достъп до пазара на труда и социална подкрепа са силно ограничени, тъй като кандидат за закрила или условен бежанец има право да работи шест месеца след регистрацията си (ал. 4, подточка А) и следва да подсигури сам местопребиваването си (чл. 95, ал. 1).

Сложната нормативна мозайка предпоставя практическото приемане на голям брой лица, кандидати за защита, идващи от страни, в които не могат да се върнат в близката една година, и ги изправя пред законовата разпоредба да напуснат страната след една година, без право на удължаване, попадайки в категорията на условните бежанци. Фактът, че законът обединява правната регулация на бежанския статут и на статута на чужденците в държавата, е в известен смисъл рестриктивен по отношение на търсещите закрила.

Казусът за чужденците е доразвит в приетия през 2016 г. Регламент относно разрешението за работа на лица, търсещи и притежаващи международна закрила6. Документът регулира „процедурите и принципите, свързани с разрешението за работа на чужденци, които се смятат за бежанци, условни бежанци, притежатели на статут на субсидиарна закрила съгласно Закон № 6458 за чужденците и международната закрила от 4/4/2013“ (чл. 1, ал. 1). Според разпоредбите му лицата, поискали закрила, и притежателите на условен бежански статут могат да подадат заявление за разрешително за работа само при наличие на документ, удостоверяващ техния статут в страната (чл. 6, ал. 1), но не по-рано от шест месеца след подаване на заявление за получаване на закрила (ал. 3).

Тъй като кандидатите за бежански статут и притежателите на условен такъв са задължени да пребивават в конкретна провинция, те следва да получат разрешение за работа на друго място само по преценка на Министерството на вътрешните работи (ал. 4). Освен това МВР може да налага ограничения върху „типа на разрешението, продължителността, професията, сектора, работната линия, административната и географската област“ (чл. 18), които не се налагат спрямо признати бежанци и титуляри на субсидиарна закрила.

Документът е изключително важен за европейската сигурност, защото под неговите разпоредби попадат и бежанците, идващи от Сирия. Съгласно Временен член 1 „граждани на Сирийската арабска република, лица без гражданство и бежанци*, като част от масов приток или поотделно, за целите на временната закрила поради причини, възникнали в Сирийската арабска република от 28 април 2011 г., следва да бъдат обхванати от мерките за временна закрила дори и ако те са подали молба за международна закрила“. Разпоредбата допълва, че „индивидуални молби за международна закрила не се обработват по време на изпълнение на временна закрила“. Оказва се, че Турция третира сирийските бежанци по доста гъвкав и непредполагащ интеграцията им начин, като по презумпция ги превръща във „вторични бежанци“. От една страна, те са длъжни да си осигурят престой в страната в места, различни от центровете за настаняване, поради ресурсен дефицит. От друга страна, лицата, напуснали страната, стават обект на забрана за влизане.

След сключването на споразумението с ЕС лицата от Гърция да бъдат връщани в Турция този ефект би следвало да бъде смекчен. Въпреки това незначителен брой лица са ефективно върнати, а позиционирането им в лагер до Лозенград, макар и от затворен тип (бивше средище на бежанци от войната в Югославия), в непосредствена близост до България, не само улеснява вторичния им преход, но и предпоставя маршрута му – през българската граница.

През 2016 г. е приет Регламент за имплементирането на Закона за чужденците и международната закрила7, съгласно който, ако лице, пожелало да влезе в Турция или поискало статут на закрила в страната, не отговаря на изискванията за допускане на нейна територия, то се смята за „недопустим пътник“ (чл. 7, ал. 1). Такова лице може да бъде върнато в транзитна страна, страна на произход или трета държава (чл. 51, ал. 1), като се отчете фактът дали страната би приела лицето (ал. 2). Докато трае подготовката за депортиране, лицето може да бъде задържано. Административното задържане се извършва на месечна база (чл. 61, ал. 1) и не може да продължи повече от шест месеца (ал. 2, подточка А). В случай че статут на закрила бъде предоставен, лицето е длъжно да присъства в установената от органите провинция за пребиваване. В противен случай заявлението му се смята за оттеглено (ал. 2).

Наблюдаваме три нива на сдържане, регламентирани в турското законодателство – административно задържане, ограничение на свободата на движение и гранично сдържане. Те имат ограничителна и насочваща функция, предпоставяща напускането и налагаща имиграционния ритъм на освобождаване и избора на линеен маршрут. Това управленско умение превръща турската страна в многостепенен катализатор на генериране и освобождаване на миграционни маси и рискове, предхождани от законодателна и административна обусловеност, а с това и в дуалистичен сегмент на баланса между партньорство и перманентна несигурност за Европа.

От направения анализ можем да заключим, че Турция е създала нормативни предпоставки, които в съчетание с географските ѝ дадености я превръщат в най-големия транзитен пункт, обединяващ имигранти от различни конфликтни точки в Близкия и Средния изток и Северна Африка. Отношенията на Турция със съседите ѝ, които генерират (нелегални) имигранти – Сирия, Ирак, Иран, се разглеждат изцяло през призмата на енергийните и регионалните интереси, политическия ислям и кюрдския проблем.

Миграционният мениджмънт преди и след 2013 г. е изграден върху баланса между свободен достъп и селективен контрол и цели насочване на имиграционните потоци и модулиране на външната политика по отношение на Европейския съюз. Преди този условен времеви вододел правният мир се стреми усърдно да запази европейската същност на Турция, приемайки бежанци единствено от Европа. След 2013 г. в намеренията на Анкара резонира стремежът да постави равноправието между турци и европейци върху плоскостта на неевропейското „бежанско“ начало, като се превърне в основен регулаторен фактор на процесите.

Тезата на Ахмет Давутоглу, че „географията е стабилен параметър на мощта“, чието продължение е политиката, помага да прозрем мотивите за ефективния миграционен мениджмънт, предпоставен и наложен като модулатор за политическо позициониране и регионално лидерство на турската страна. На изток е разположен негостоприемният за бежанците Иран, чиято политика на „гранични ограждения“ и „социално изключване“ оставя хиляди афганистански деца без достъп до образование, а семействата им – без право на собственост, свобода на движение и шанс за интеграция и достоен живот. На юг са раздираните от конфликти Ирак и Сирия, за чиито граждани турската граница се оказва безалтернативен спасителен изход. На запад е „оголената“ по море Европа, синоним на прогрес и материални блага за всички близкоизточни народи. Турция се оказва „география на противоположностите“, които неизбежно водят след себе си конфликт.

Основен инструмент на (не)сигурност в ръцете на турските лидери е дисонансът между либералната визова политика на страната, превърнала я в своебразна „ислямска шенгенска зона“8, и „условния“ прием на бежанци, който ги поставя в нелепата позиция на „временни гости“ и ги тласка на запад. Върху кой аспект да бъде поставен акцентът и по какъв начин Европа да бъде „наградена“ или „наказана“, зависи изцяло от турския национален интерес. Именно по тази причина познаването на правната база на Република Турция за регулация на миграцията е критично за придобиване на ясна представа за бъдещо развитие на процесите и превръщане на Европейския съюз в по-защитено място.

Балансът между нормативния минимум и геостратегическото положение, между правото на закона и правото на силата ще оставя своя отпечатък върху турския миграционен мениджмънт задълго, превръщайки страната в несигурен, двойнствен буфер между Европа и Азия. Обликът на Турция като цивилизационен коридор ще остане в сянката на религията, демографията и традицията ѝ и ще налага турския национален интерес от позицията на силата, на армията и на контрола над тази нова форма на биополитика – бежанството.

 

* Вероятно са визирани палестинските и други бежанци, които са настанени в лагери в Сирия, главно край Дамаск, и съставляват известна част от бежанския поток към Турция.

1 Getting to zero:Turkey, its neighbours and the West, Joshua Walker, Transatlantic Academy, 2010, p. 12. Available from: http://www.transatlanticacademy.org/sites/default/files/publications/GettingtoZeroFINAL.pdf

2 Constitution of the Republic of Turkey.

3 Regulation No. 1994/6169 on the Procedures and Principles related to Possible Population Movements and Aliens Arriving in Turkey either as Individuals or in Groups Wishing to Seek Asylum either from Turkey or Requesting Residence Permission in order to Seek Asylum From Another Country.

4 Law No. 4817 on the work permit for foreigners, Date of enactment: 27.02.2003.

5 Law on foreigners and international protection, Directorate general of migration management, Ministry of interior of the Republic of Turkey, April 2014.

6 Regulation on work permit of international protection applicants and international protection status holders, Ministry of Labor and Social Security, Official Journal Number: 29695.

7 Reglament on implementing the law on foreigners and international protection, Ministry of Interior of Turkey, Official Journal Number: 29656, 17 March 2016.

8 The illegal immigration industry in Greece in 2015:a strategic overview, Ioannis Michaletos and Chris Deliso. Available from: http://www.balkanalysis.com/greece/2015/03/25/the-illegal-immigration-industry-in-greece-in-2015-a-strategic-overview/

 

Виж още

КИБЕРВОЙНА – АСПЕКТИ НА СИГУРНОСТТА ПРИ УПРАВЛЕНИЕТО НА СИЛИТЕ И ОРЪЖИЯТА

Резюме: Разгледани са влиянието на интернет върху глобализацията, обусловено от повишеното влияние на мрежовo свързаните …