НУЖНА Е ПРОМЯНА НА МОДЕЛА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОТБРАНА

 

професор д-р Валери Иванов
катедра „Политики, стратегии и отбранително планиране“ към факултет „Национална сигурност и отбрана“ на Военна академия „Г. С. Раковски“

 

майор д-р Илиан Сотиров
асистент в катедра „Политики, стратегии и отбранително планиране“ към факултет „Национална сигурност и отбрана“ на Военна академия „Г. С. Раковски“

 

Резюме: Авторите на статията са убедени, че е необходима промяна в модела за управление на системата за отбрана на страната. За да докажат своята теза, те извършват критичен анализ на нормативната база, поставяйки акцента върху подходите и дейността на органите за управление на системата за отбрана, разкриват редица слабости и несъвършенства, обосновават необходимостта от промяна в модела за управление и извеждат някои насоки за промяна в механизма за управление на системата за отбрана. Авторите съумяват да докажат заявената теза за промяна на модела, а предложените концептуални насоки не само водят до усъвършенстване на функционалната архитектура на системата за отбрана, но също така дават трибуна за задълбочена дискусия сред експертните среди по изследваната тематика.

Ключови думи: система за национална сигурност, система за отбрана, модел за управление, система за управление при кризи и конфликти, Съвет по сигурността, Национален съвет по отбрана.

 

Голямата динамика и ниската предвидимост на международната среда придават нов облик и значение на ранното предупреждение за възможните рискове и заплахи за националната сигурност и адекватното им противодействие. Непрекъснатият анализ на тенденциите и оценката на характера на рисковете и заплахите в средата на сигурност в глобален и регионален мащаб са ключови за вземането на навременни, предвидливи и адекватни на промените управленски решения от органите за държавно управление. В тези условия на преден план излиза изискването към способностите на системата за национална сигурност своевременно да улавя всички сигнали за наличие на реални или потенциални опасности за сигурността и да предлага едни или други варианти за отговор.

Както е известно, всяка система за национална или регионална сигурност включва много на брой подсистеми – за информационна, икономическа, военна, енергийна, екологическа, транспортна, финансова сигурност, за правосъдие и вътрешен ред и др. Това е така, защото изначално системата за национална сигурност е предназначена да защитава националните интереси, суверенитета и териториалната цялост на страната, като за тази цел обединява по специфичен, национален начин способностите на всички нейни компоненти.

Една от най-важните функции на системата за национална сигурност е свързана с осигуряването на отбраната на страната, като за целта се изгражда и развива система за отбрана на страната.1 Системата за отбрана на страната включва както способностите на военния инструмент на националната мощ – въоръжените сили, така и способностите на всички останали инструменти, компоненти и подсистеми, които могат да се използват за отбраната на страната. В този смисъл системата за отбрана акумулира в себе си цялата национална отбранителна мощ, т.е. тя изгражда и при необходимост използва отбранителната способност на страната.*

Съгласно чл. 3, ал. 1 на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ) „отбраната на Република България е система от политически, икономически, военни, социални и други дейности за осигуряване на стабилна среда на сигурност и за подготовка и осъществяване на въоръжена защита на териториалната цялост и независимостта на държавата“2. С други думи, отбраната има две функции. Първата може да се определи като мирновременна – „… за осигуряване на стабилна среда на сигурност…“, а втората като военновременна – „… осъществяване на въоръжена защита на териториалната цялост и независимостта на държавата“.

Органите за управление на отбраната на Република България съгласно ЗОВСРБ са Народното събрание (НС), президентът и Министерският съвет (МС)3, а анализът на Конституцията на Република България, Стратегията за национална сигурност на Република България (СНС) и Националната отбранителна стратегия (НОС) показва категорично, че органът, на който е възложена основната част от отговорностите по управлението на системите за сигурност и отбрана за защита на националните интереси, е Министерският съвет и в частност създаденият към него Съвет по сигурността (СС).

Поради обстоятелството, че в Съвета по сигурността влиза основната част от ръководителите на министерства и ведомства от централната администрация4, може да се очаква, че решенията, които взема Министерският съвет, се основават на предварителна консолидация, постигната от членовете на СС по разглежданите въпроси в сферата на сигурността и отбраната. Практиката обаче показва, че вземаните решения по управление на системите за сигурност и отбрана невинаги водят до търсените ефекти, както и до реализиране на поставените цели и задачи, заложени в стратегическите документи на страната. Очевидно нещо в структурата, организацията и механизма за вземане на решения и съгласуване на усилията не е както трябва. Възникналият през 2017 г. спор между основните институции, отговорни за сигурността и отбраната, относно състоянието и способностите на въоръжените сили да изпълняват конституционните си задължения за гарантиране на териториалната цялост на страната е само едно доказателство в подкрепа на подобна теза.

Ето защо целта на тази статия е да изследва съществуващия механизъм за управление на сигурността и отбраната в Република България и да се опита да даде ясен отговор на въпроса необходима ли е промяна в модела за управление на системата за отбрана на страната. За постигането на формулираната цел имаме амбицията, първо, да направим критичен анализ на нормативната база с акцент върху подходите и дейността на органите за управление на системата за отбрана, второ, на основата на някои формулирани слабости и несъвършенства да обосновем необходимостта от промяна в модела за управление, трето, да изведем насоки за промяна в механизма за управление на системата за отбрана.

Първата задача изисква да се направи кратък, обективен анализ на нормативната регламентация на подходите и дейността на органите за управление на системата за отбрана. В йерархията на системата за държавно управление Народното събрание осъществява законодателното изграждане и контрола на системите за национална сигурност и отбрана. Президентът е върховен главнокомандващ на въоръжените сили и възглавява Консултативния съвет за национална сигурност (КСНС).5 Ролята на Съвета е на политико-консултативното ниво да формира широко обществено съгласие по проблемите на сигурността и отбраната. Във военно време президентът формира Върховно главно командване (ВГК), което го подпомага при ръководството на отбраната и въоръжените сили. Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите, осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и въоръжените сили.6 От така регламентираните задължения в нормативните актове на разгледаните органи за управление на отбраната може да се твърди, че Министерският съвет ръководи, осъществява и осигурява всички области, свързани със сигурността и отбраната на страната.

Съществен елемент на системите за национална сигурност и отбрана на Република България са консултативните и координиращите органи към Министерския съвет на дейностите в сферата на сигурността, отбраната, обществения ред, превенцията и противодействието на корупцията, развитието на националната отбранителна индустриална база и др. Като основен консултативен и координиращ орган към Министерския съвет безспорно се определя Съветът по сигурността. Това е така, защото основните му функции и задачи, разписани с Правилника за функциите, задачите и организацията на работа на Съвета по сигурността при Министерския съвет, накратко се свеждат до: обобщава, анализира и прави изводи от цялата текуща информация за рисковете пред националната сигурност и колективната сигурност и отбрана; дава професионална оценка и прогноза за динамиката в тяхното развитие и планира мерки за неутрализирането им; предлага решения в условия на криза; координира плановете на специалните органи за добиване на информация; дава становища по разпределението на ресурсите на страната, по разработените стратегии и програми; разработва и предлага на Министерския съвет годишен доклад за националната сигурност.7

Историческият преглед на националното законодателство, свързано с дейността на Съвета по сигурността и неговия работен орган – Секретариата на СС, от тяхното създаване през 1998 г. до настоящия момент показва, че още тогава е осъзната необходимостта от единен национален консултативен орган, който да отговаря за координирането на политиките и стратегиите в областта на сигурността и отбраната, както и да интегрира усилията на всички министерства, ведомства и на органите на териториалната администрация за тяхното прилагане и изпълнение. Секретариатът на СС се явява изключително важен негов работен орган, който трябва да притежава мощен административен, технически и аналитичен капацитет, за да е в състояние по ефективен начин да подпомага работата на Съвета.

Как обаче реално е регламентирана дейността и се реализира ролята на Съвета по сигурността по отношение на управлението на сигурността и отбраната? Ще посочим някои проблемни моменти.

На първо място, в Устройствения правилник на Министерския съвет не се акцентира достатъчно върху водещата роля на Съвета по сигурността, липсват функциите и задачите, които той следва да изпълнява по отношение на сигурността и отбраната на страната. Дори може да се твърди, че и за Секретариата на СС или за каквото и да е било административно звено към него няма разписани подобни ангажименти. Подобна констатация е валидна и по отношение на отчетността за извършената работа от Съвета, която би следвало да се публикува на интернет страницата (http://www.saveti.government.bg/web/cc_36/1)**. Това ни води към твърдението, че няма изграден национален механизъм за управление и взаимодействие между елементите от системата за сигурност, не се изграждат и поддържат необходимият капацитет и способности за сигурност и устойчивост на системите за сигурност и отбрана.

На второ място, има огромен брой съвети и комисии към Министерския съвет, но в правилниците им за работа липсва изискване взетите решения и внасяните предложения за приемане от МС, отнасящи се до националната сигурност, задължително да бъдат съгласувани със Съвета по сигурността. Направена справка в Портала за консултативни съвети на МС за броя на създадените и функциониращи консултативни съвети към него показа, че те са общо 35. След анализ на нормативните актове, с които се създават и уреждат функциите и работата на по-важните от тях (имащи пряко отношение към националната сигурност) – Съвет по националния радиочестотен спектър, Съвет по енергийна сигурност, Национален съвет по демографска политика, Национален съвет по антикорупционни политики, Междуведомствен съвет по участието на Република България в НАТО и ОПСО на ЕС, Междуведомствен съвет по отбранителна индустрия и сигурност на доставките към Министерския съвет, Междуведомствен съвет по въпросите на граничния контрол, Консултативен съвет за подпомагане на Министерския съвет при формиране на държавната политика в областта на защита при бедствия и др., се установи, че са им делегирани права да обсъждат и внасят за приемане от Министерския съвет предложения, решения, отчети за извършена дейност и други въпроси, които са в областите им на компетентност. В правилниците за работа на междуведомствените съвети обаче липсва логичното изискване тези предложения да бъдат съгласувани със Съвета по сигурността, което обезсмисля ръководната и координиращата му роля като подпомагащ МС в управлението на отбраната на страната!

На трето място, отчита се постоянно намаляване на състава на подпомагащия го орган – Секретариатът на СС, за да се стигне до сегашното положение, при което такъв реално не съществува (виж структурата на администрацията на Министерския съвет, разписана с Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация). Абсурдно е, че въпреки постоянното разширяване през годините на състава, функциите и задачите на Съвет по сигурността непрекъснато се редуцира съставът на Секретариата. И още един парадокс, вече почти три години след приемането на Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност (ЗУФСЗНС), с който се регламентират функциите и задачите на Секретариата на СС, на практика липсва подобна функционираща структура в Министерския съвет. За сравнение голямата част от посочените междуведомствени съвети към МС имат създадени секретариати, чиято дейност се изпълнява или от дирекции на администрацията на МС, или от отделна структура от министерство или ведомство в случаите, когато председателят на съвета се явява ръководител на това министерство или ведомство.

От анализа на нормативната уредба може да се направи заключението, че в момента Съветът по сигурността практически не е в състояние ефективно да изпълнява своите функции и задачи по сигурността и отбраната на страната. Ето защо е крайно време да се намери удачно решение за интегриране на усилията на стратегическо ниво за управление на дейностите по поддържането и развитието на способностите на системите за сигурност и отбрана, гарантиращи надеждна защита на националните интереси. По наше мнение това трябва да стане чрез засилване ролята и статута на Съвета по сигурността към Министерския съвет, а за да изпълнява ефективното функциите си, Съветът трябва да се подпомага от постоянно действащ работен орган – Секретариат.

За да сме напълно коректни в нашите анализи, свързани с управлението на системите за сигурност и отбрана на страната, ще направим аналогичен анализ и по отношение на функциите и ролята на президента на републиката съгласно действащото законодателство. Очевидно е от пръв поглед, че тук законодателството ни не е толкова категорично, а дори има и известно двусмислие. Причината за това е, че в стремежа си за реално разделение на властите законодателят е изключил възможността органите за управление – президент, Министерски съвет и Народно събрание, реално да си взаимодействат при подготовката на страната за отбрана, вземане на решения и организиране на междуинституционалното взаимодействие. Липсва и механизъм за включване на президента в управлението на отбраната в мирно време, а се очаква той да я поеме изведнъж във военно време. С други думи, с презумпцията, че страната ни е парламентарна република, е създадено законодателство, според което в мирно време президентът няма почти никакви реални правомощия да участва или управлява процесите, свързани с отбраната на страната. Аргументи в тази посока могат да бъдат открити, като се направи преглед на постановките в основния закон на страната – Конституцията на Република България, и на основния нормативен акт, който регламентира тези дейности – Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България.

На първо място, в Конституцията не фигурира термина „отбрана“. В замяна се използва няколко пъти думата „защита“, доколкото се вменяват определени задължения на българските граждани. И макар да се присъединяваме към твърдението, че имаме един много добър основен закон, все пак една от малкото му слабости е свързана с разпределянето на отговорностите, функциите и задачите, свързани с отбраната. Уреждат се правомощията на органите на държавна власт по механизма за въвеждане на различните положения (извънредно, военно и на война), в които може да функционира държавата – правомощия на Министерския съвет на Република България за осъществяване на вътрешната и външната политика на страната, на президента на страната в качеството му на върховен главнокомандващ на българските въоръжени сили, на министър-председателя, министрите и др. Никъде обаче не се уреждат въпросите за отговорностите и правата за вземане на решения и организиране на междуинституционалното взаимодействие в областта на отбраната на страната. Така има частично размиване на отговорностите между Министерския съвет и президента, а що се отнася до дейността на въоръжените сили, е записано, че тя се урежда със закон.8

На второ място, в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, когато се посочва кой осъществява ръководството на отбраната на страната, президентът се извежда преди Министерския съвет и министъра на отбраната, т.е. със Закона на президента се определя водеща роля спрямо Министерския съвет по ръководството на отбраната. В чл. 20 от ЗОВСРБ се посочва, че при военен конфликт или война президентът обявява положение на война, координира външнополитическите усилия за участие в международните организации и структури за сигурност с цел прекратяване на военния конфликт или на войната, ръководи ВГК и др.9 Постановява и, че при обявяване на положение на война или на военно положение отбраната на страната и осигуряването на вътрешния ред преминават под ръководството на върховния главнокомандващ (президента) и създадените от него органи за ръководство на отбраната. ВГК подпомага върховния главнокомандващ при ръководството на отбраната и въоръжените сили.10

В същото време Законът за отбраната и въоръжените сили на Република България определя, че Министерският съвет осъществява общото ръководство на отбраната и въоръжените сили, ръководи и осъществява държавната политика на страната в областта на отбраната (което впрочем е конституционно постановено), планира и приема планове, свързани с отбраната и развитието на въоръжените сили, приема Националната отбранителна стратегия и т.н. Следователно има известно парадоксално противоречие в тази, меко казано, комична ситуация – един ръководи, планира и подготвя системата за отбрана в мирно време, а друг я поема и осъществява дейностите по отбрана на страната във военно време. И не е ясно какви точно са правата и отговорностите, както и разпределението на функциите между Министерския съвет и президента на Републиката. В този смисъл не по-малко важен е въпросът, свързан с носенето на персонална отговорност от отделните държавни ръководители (президент, министър-председател и министри), уреден в Конституцията на Република България, на който тук обаче няма да се спираме.

Като обобщение може да се твърди, че сега съществуващият модел за управление на дейностите по отбраната на страната не отговаря на правилата на управление, защото не се спазват принципите който изпълнява – той планира, и който използва – той подготвя11, както и че мирновременното и военновременното управление на отбраната не трябва да се различават значително, за да може държавата без особени сътресения да премине от мирновременно към военновременно управление.

За преодоляване на тези несъответствия и пропуски в нормативната уредба предлагаме създаването на съвещателен орган към президента, който да работи в мирно време и да подготвя работата на ВГК за военно време. Става дума за съвършено нова структура – Национален съвет по отбрана към президента на Република България, на която ще се спрем по-долу.

Втората задача изисква да обосновем необходимостта от промяна на модела за управление на системите за сигурност и отбрана. От анализа на нормативната уредба изведохме обобщението, че законодателството в страната не предполага съществуването на единен модел за управление на сигурността и отбраната в мирно и военно време, а от там – липсва ясен процес на вземане на решение и поддържане на взаимодействие между институциите на всички нива на управление. Най-силните аргументи в тази насока можем да сведем до:

  • Липса на орган със специфична техническа и аналитична експертиза, който да подпомага работата на Съвета по сигурността. На практика същият е принизен до статут на един от многото консултативни съвети към Министерския съвет и не е в състояние ефективно да изпълнява своите функции и задачи по управление на сигурността и отбраната на страната. Необходимо е да се извършат промени в нормативната база, които да доведат до засилване ролята и статута на Съвета по сигурността към МС, а за да изпълнява ефективно своите функции, трябва да се подпомага от постоянно действащ работен орган – Секретариат.
  • Пълномощията, отговорностите и задачите на президента и Министерския съвет, свързани с управлението на сигурността и отбраната, не са ясно разграничени. Факт е, че възложените по Конституция и Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България отговорности и задължения на президента и Министерския съвет по управлението на отбраната и защитата на националните интереси на страната условно са разделени за мирно и военно време. По този начин се изключва президентът от управлението на системата в мирно време, когато тя изгражда отбранителни способности и се подготвя за реакция. И също така не е ясна ролята и отговорността на Министерския съвет за военно време.
  • Съществуващият модел за управление на дейностите по отбраната на страната не отговаря на правилата и механизмите на доброто управление. Оказва се, че Министерският съвет планира отговора и подготвя способностите на системата в мирно време, а президентът и ВГК изпълняват и използват тези способности във време на война. Това предполага преходът от мирновременно към военновременно управление на страната да бъде със сериозни сътресения, което да доведе до срив в отбранителните способности и невъзможност да се изпълнят целите и задачите на отбраната.

Това обаче не е всичко. За преодоляването на посочените проблеми, несъответствия и слабости в изграждането на системата за отбрана и най-вече в нейното управление възниква обективната необходимост от изработване и въвеждане на ефективни механизми за междуинституционално взаимодействие в управлението на отделните ѝ компоненти. Това може да се осъществи чрез съвместни усилия, целенасочени промени и действия на всички нива, едновременно в няколко направления. Принципни изисквания и препоръки за доброто управление в тази насока могат да бъдат.

Първо, постигането на отговорно, резултатно и ефективно управление в системата за отбрана изисква преструктуриране на процеса на вземане на решения и изграждане на компетенции чрез преход от т.нар. „вертикално-институционален“ принцип на управление към „хоризонтално-интегрален“, основаващ се на силно междуинституционално взаимодействие и осъзнат стремеж към съвместна работа.

Второ, необходимо е ясно диференциране на правата и отговорностите на отделните нива от системата за управление на отбраната. Това изисква на ниво Министерския съвет да се формулират основните насоки, свързани с отбранителната политика, приоритетите при изграждането на способностите, разпределението на бюджета за дейностите в областта на отбраната, изпълнението на поетите съюзни ангажименти по линия на НАТО и ЕС, координацията между министерствата и ведомствата при изпълнението на дейностите в сферата на сигурността и отбраната и т.н.

Трето, преодоляване на някои специфични, присъщи и системни различия между отделните структури и компоненти на системата за отбрана. Тук следва да отбележим, че основното предизвикателство към съвместното управление са съществуващите различия в организационната култура, особено между военните и невоенните партньори.

Четвърто, необходимо е да се осигури ефективност и ефикасност на процеса на формиране на общата и секторните политики за отбрана. Това изисква ясно формулирани приоритети, стратегия и план за действие, подреждане на приоритетите, последователност при изграждането и развитието на отбранителната способност на страната за изпълнение на задачите по отбраната и др.

Пето, осигуряване на единна среда за обмен и разпространяване на информация както на всяко ниво, така и между отделните нива на управление. Подобряването на обмена на информация посредством интегрирани комуникационно-информационни системи и оперативно съвместими способности е базова предпоставка за вземането на обосновани, правилни и в реално време решения.

Шесто, изграждане на единна система за управление при кризи и конфликти, която на базата на интегрирани граждански и военни способности непрекъснато да следи за измененията в условията и факторите, формиращи средата на сигурност, да предвижда тенденциите в изменението ѝ, да оценява рисковете и заплахите за страната и региона и да предлага превантивни мерки, а при възникнала криза или конфликт да предприема адекватни мерки за тяхното преодоляване и възстановяване на последиците от кризата/конфликта. Това ще осигури ранно предупреждение и рационалност на провежданите секторни политики за сигурност, приоритетност при разходването на финансовите средства и поддържане на адекватна на рисковете и заплахите за сигурността отбранителна способност на страната.

Седмо, създаване на единна система за изграждане и развитие на лидерската подготовка за ръководители/командири и мениджъри/експерти на всички нива на управление на системата за отбрана на страната. Това изисква постигане на политическо съгласие и приемане на национална стратегия и план за създаването и развитието на способни лидери и мениджъри за нуждите на държавното управление от всички нива.12

Третата задача е най-трудната, защото налага да предложим насоки за промяна в механизма за управление на системата за отбрана. От всичко изложено дотук могат да бъдат изведени два варианта за решение – усъвършенстване функционалната архитектура на модела за управление на системата за отбрана на страната; изграждане на интегриран модел на национална система за управление при кризи и конфликти. Ще ги разгледаме последователно.

Усъвършенстване функционалната архитектура на модела за управление на системата за отбрана на страната.

Както вече посочихме, този вариант очевидно може да се реализира в две направления. Първото направление е свързано със засилване ролята на Съвета по сигурността към МС като единен национален орган за управление на системата и разширяване структурата, състава и дейността на Секретариата на СС. Второто направление е създаване на съвещателен орган към президента на страната – Национален съвет по отбрана (НСО).

Роля, структура, състав, права и отговорности на Съвета по сигурността към МС и неговите работни органи. Стана ясно, че стратегическият орган, който следва да формулира и предлага решения в сферата на сигурността и отбраната на страната в изпълнителната власт, е Съветът по сигурността към МС. Ето някои насоки за промяна в организационната и функционалната архитектура на съществуващия модел за управление, които да засилят ролята и статута му.

Първо, по наше мнение, за да е възможно Съветът по сигурността при Министерския съвет да функционира като стратегически орган, той следва да интегрира усилията на всички държавни органи и на обществото като цяло за защита на националните интереси. Това означава, че цялата информация по сектори в сферата на сигурността и отбраната следва да се събира, анализира и обобщава на едно място, да подпомага вземането на информирани и осъзнати решения и тези решения да се внасят за приемане от Министерския съвет. Всичко това следва да се извършва именно от Съветът по сигурността с помощта на неговия работен орган – Секретариата. Само изпълнението на това изискване ще осигури цялостен подход при оценката на средата на сигурност и вземането на решения (при това от системна гледна точка) в областта на сигурността и отбраната на страната.

Второ, да се усъвършенства организационната и функционалната архитектура на съществуващия модел за управление на системата за отбрана на страната. За целта да се променят статутът, функциите и задачите на някои структури, както и да се създадат нови. Предложенията за промяната могат да се сведат най-общо до:

  • Да се увеличат правомощията на Съвета по сигурността към МС. В този смисъл той следва да може да издава разпореждания в рамките на своята компетентност. Неговият статут да позволява с решение да възлага на председателя на Съвета да издава заповеди и да внася в МС за разглеждане и приемане проекти на решения, които са от компетентностите на Министерския съвет. Решенията на СС следва да са задължителни за изпълнение от централните и териториалните органи на изпълнителната власт.
  • В администрацията на Министерския съвет да се създаде Секретариат на Съвета по сигурността, който да придобие нови тежест, капацитет, роля и отговорност посредством значително нарастване на неговите административни, експертни и контролни функции. Той да функционира като самостоятелно структурно звено в администрацията на МС и да изпълнява ролята на основен работен орган на Съвета по сигурността. За целта да се разширят съществуващите правомощия на длъжността „секретар на Съвета по сигурността“, да се променят правилниците за дейността на онази част от междуведомствените и междуинституционалните съвети към МС, имащи пряко отношение към сигурността и отбраната, по начин, който ги преобразува със статут на междуведомствени комисии към СС. Едновременно с това да бъдат задължени всички техни решения и предложения да се изпращат към работния орган на СС за съгласуване, след което с решение на СС да се внасят за приемане от Министерския съвет (фиг. 1).
  • Щатната структура на Секретариата на СС се предвижда да включва два вида позиции на длъжностите. Едните са към щатната численост на администрацията на Министерския съвет (до 10% от длъжностите в Секретариата), а другите (не по-малко от 90%) са на щат към съответните министерства, ведомства, органи и структури на други институции, организации и т.н. Уместно е той да има следната примерна структура: секретар на СС, той и ръководител на Секретариата на СС, заместник-секретари по отделните области на компетентности на СС, отдели и сектори към тях. Предлага се в структурно отношение Секретариатът на СС да се състои от седем отдела и сектори към тях, както следва: отдел „Административно, информационно и техническо осигуряване“; отдел „Обществен ред и сигурност“; отдел „Сигурност в социално-икономическата сфера“; отдел „Отбранително-мобилизационна подготовка на страната“; отдел „Информационна сигурност“; отдел „Военна сигурност и дипломация; отдел „Стратегическа оценка и планиране“.

Основните функции на Секретариата на Съвета по сигурността са свързани с информационно-аналитичното осигуряване дейността на министър-председателя на Република България и СС; изграждането и развитието на способностите на системите за сигурност и отбрана; формирането и усъвършенстването на държавната политика в областта на националната сигурност и отбраната, както и за осъществяването на контрола за нейното изпълнение; разработването и изпълнението на основните насоки на отбранителната политика на държавата, свързани с изграждането и развитието на въоръжените сили, отбранителната индустрия, мобилизационната подготовка и мобилизацията, изпълнението на ангажиментите на страната по линия на НАТО и ОПСО на ЕС и възможностите за военно и научно-техническо сътрудничество в тези области; координацията на дейностите между централните и териториалните органи на изпълнителната власт по въпроси, които са от компетентността на Съвета по сигурността; управлението на кризи от различен характер и др.

 

Фиг. 1. Структура на органите за управление на системите за сигурност и отбрана при предлаганата промяна в архитектурата на модела на управление

 

Основните задачи на Секретариата на Съвета по сигурността са свързани с разработване на плановете за работа на СС и тяхното свеждане до междуведомствените комисии към СС, осигуряване подготовката на редовните и извънредните заседания, провеждани от основния състав на СС, както и на тези, провеждани във формат оперативен състав; извършване на анализи и прогнози на състоянието на националната сигурност и отбраната, включително в областта на реализирането на стратегическите национални приоритети; оценка на ефективността на дейността на централните и териториалните органи на изпълнителната власт за предотвратяването или неутрализирането на вътрешни и външни за страната стратегически рискове; изготвяне на годишния доклад за състоянието на националната сигурност, както и съгласуване на доклада за състоянието на отбраната и въоръжените сили на Република България; обсъждане проекти на концепции (планове) за организационното изграждане и развитие на българските въоръжени сили; подготовка на решения на министър-председателя на Република България и на Съвета по сигурността при формулирането и осъществяването на външната и вътрешната политика на страната и др.

Трето, да се изменят статутът и правомощията на останалите структури и органи към Министерския съвет. За целта:

  • Дирекция „Главен инспекторат“ в администрацията на Министерския съвет да осъществява функции на контролен орган и в интерес на Секретариата на СС по предварително изготвен годишен план, съгласуван с министър-председателя.
  • Статутът на част от създадените междуведомствени съвети към МС (без този на СС) да се преобразува в такъв на междуведомствени комисии към СС. Целта е да се централизират дейностите и да се подобри механизмът за вземане на решения, съвместна работа и доверие между държавните органи, институциите, обществените организации и гражданите.
  • При изпълнението на функциите си Секретариатът на СС да взаимодейства с администрацията на Министерския съвет, Народното събрание, президента, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, Националната следствена служба, Националния статистически институт, Сметната палата, омбудсмана, както и с Централната избирателна комисия, централните и териториалните органи на изпълнителната власт, политическите партии и други държавни и обществени сдружения, неправителствени организации и гражданите.
  • Заседанията на междуведомствените комисии към СС следва да се провеждат в съответствие с разработените от тях годишни и месечни (или в зависимост от разписаната периодичност на провеждане на заседания в правилника за дейността на съответната комисия) планове, които като правило следва да произтичат и да са съгласувани със заложената тематика в годишния и месечните планове за заседанията на СС, работните срещи по въпросите на стратегическото планиране, както и с други мероприятия, провеждани в рамките на дейностите на Съвета по сигурността.

Създаване на съвещателен орган към президента на страната – Национален съвет по отбрана. Освен засилване ролята на Съвета по сигурността към МС и вменяването на значително по-голям кръг от функции и задачи на неговия работен орган – Секретариата, е необходимо създаването на национален орган, който да способства за постигане на единство при формулиране и провеждане на политиките и изпълнение на стратегиите, свързани с отбраната на страната. Това налага да се създаде със закон съвещателен орган – Национален съвет по отбрана към президента на Република България (фиг. 1), с оглед по-ефективно изпълнение на правомощията, които са му възложени по Конституция и Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, и произтичащата от това необходимост от устойчиво функциониране на страната при преход от мирно във военно време. По този начин в Националния съвет по отбрана се създават условия да се обсъждат и приемат решения, отнасящи се до сигурността и пряко свързани с отбраната на страната за военно време, на основата на постигнат политически консенсус, които след това да бъдат препотвърдени и валидизирани със съответния акт на Министерския съвет.

Смятаме за удачно съставът, основните функции и правомощията на Националния съвет по отбрана към президента да бъдат следните:

  • Съставът на НСО да включва определените в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България членове на Върховното главно командване, а в зависимост от обхвата на разглежданите въпроси да бъде разширяван по решение на председателя на Съвета – президента на Републиката. Заседанията на Съвета се свикват по решение на президента и могат да бъдат редовни и извънредни. Редовните заседания следва да се провеждат най-малко два пъти в рамките на една календарна година. По решение на президента или при настъпили форсмажорни обстоятелства се провеждат и извънредни заседания. Важно условие е на заседанията на Съвета задължително да присъстват всички основни членове.
  • Функциите на Съвета следва да са свързани с обсъждането на въпроси като промени в нормативната уредба, регламентираща дейностите в областта на отбраната; преглед и развитие на способностите за отбрана; действия по линия на международното сътрудничество в областта на отбраната в рамките на НАТО и ОПСО на ЕС, както и извън тях; изменения в архитектурата на системата за отбрана на страната; организационно изграждане и развитие на ВС; подготовката на страната за отбрана и др.
  • Правомощията на НСО са свързани с организиране на междуинституционалното взаимодействие, което се основава на взетите решения на НСО. Подготовката на заседанията в организационно-техническо и информационно-аналитично отношение следва да се извършва от администрацията на президента във взаимодействие със Секретариата на СС, а с оглед на факта, че по Конституция президентът няма право на законодателна инициатива, важно е решенията, които взема Съветът, да са задължителни. Това задължава министър-председателя да ги внася за приемане от МС, а тези, които са извън компетенциите на МС, да се внасят в Народното събрание за разглеждане и приемане.

Така се осигурява търсеният ефект за единство в действията на всички институции, отговорни за сигурността и отбраната. И всичко това е възможно, без да е необходимо да се извършват дълбоки структурни и административни промени, както и да се разходва значителен допълнителен финансов ресурс. Напротив, дори се създават споменатите вече предпоставки за увеличаване ефективността и ефикасността при управлението на дейностите в системите за сигурност и отбрана на всички нива.

Изграждане на интегриран модел на Национална система за управление при кризи и конфликти.

Вторият вариант за решение е продиктуван от фундаменталните изисквания на модерния мениджмънт и най-вече от необходимостта да се осигури ефективност и ефикасност на процеса на формиране на общата и секторните политики за отбрана, изграждане на единна среда за обмен и разпространение на информация, създаване на условия за интегриране на граждански и военни способности в рамките на единна система за управление на (при) кризи и конфликти.

В основата на обосноваването на необходимостта от създаване на национална система за управление при кризи и конфликти е една неоспорима истина – такава система към момента у нас не съществува. Да, има подобни системи в НАТО, ЕС, съседни страни, дори в Република Македония, която е в процес на присъединяване в колективните структури, има отдавна изградена подобна система. А целта на тази система е да се осигурява плавен преход на управление на страната и отбраната от мирно във военно време. Ето още няколко аргумента в тази посока.

На първо място, наличието на система за защита на националната сигурност е изключително важно за нормалното и устойчиво функциониране на системите за сигурност и отбрана. Едно от изискванията на NATO Crisis Response System Manual13 e всяка страна членка да изгражда и поддържа национална система за управление при кризи (НСУК), базирана на принципите, изискванията и процедурите, описани в съюзния документ. През 2005 г. у нас се прие Законът за управление при кризи, с който се определят основните характеристики на Националната система за управление при кризи, която включва органи за управление, центрове за управление, комуникационно-информационна система, сили за реагиране при кризи.

Анализът на изградената по Законa за управление при кризи система показва, че като цяло са обхванати всички аспекти на управлението на системата, създаден е работещ механизъм за междуинституционално взаимодействие, обхващащ областите на ръководство, планиране, организиране, подготовка, финансиране и контрол. Тук е мястото да припомним, че законодателят по това време смята този закон за основен и той да бъде последван от специални, функционални закони за действия при специфични кризи – в резултат от бедствия, при тероризъм, социални, политически, икономически кризи и др. И действително само една година по-късно се появява Законът за защита при бедствия, който регламентира изграждането на Единната спасителна система (ЕСС).

След отмяната на Законa за управление при кризи през 2009 г. и получилия се нормативен и системен вакуум в системите за сигурност и отбрана на страната ръководството на държавата насочва усилията си функциите на Националната система за управление при кризи да се поемат от Единната спасителна система. Това, разбира се, е абсурдно решение, поради факта, че няма как една функционална подсистема на НСУК да изпълнява нейната основна роля. Все пак осъзнаването на необходимостта от съществуването на национална система за управление при кризи, която да интегрира в себе си отделните подсистеми, води до някакъв опит за нейното повторно извеждане в правния мир с приемането през 2015 г. на Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност. Използваме думите „някакъв опит“, защото действително става дума за един доста неумел опит. Съгласно чл. 18, ал. 1 на този закон НСУК включва национален, ведомствени и областни ситуационни центрове14, т.е. споменават се само центровете, а липсват присъщите елементи на всяка система –- органи за управление, комуникационна система, сили за реагиране. И още, изпълнението на функциите на национален ситуационен център (НСЦ) са възложени на Секретариата на СС, като за първи път неговите функции, респективно и функциите на национален ситуационен център се регламентират в закон.15 Към март 2018 г. обаче такава структура в Министерския съвет не съществува. Следователно не функционира и национален ситуационен център, нито ведомствени и областни ситуационни центрове.

На второ място, регламентираната в Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност Национална система за управление при кризи не обхваща и изобщо не разглежда актуалния аспект на заплахите в информационното пространство – кибератаки и престъпления,*** които могат да окажат изключително неблагоприятен ефект върху устойчивостта на системите за сигурност и отбрана на страната.

Анализите в тази сфера показват, че в изпълнение на Националната стратегия за киберсигурност16 са предприети определени стъпки що се отнася до назначаването на национален координатор по киберсигурност, действията на Националния център за действие при инциденти в информационната сигурност (CERT Bulgaria) в Държавната агенция „Електронно управление“, изграждането в Министерството на отбраната на Военен оперативен център за киберотбрана и др. Липсва информация обаче за предвидените да бъдат създадени Национален ситуационен киберцентър в рамките на Националния ситуационен център с функции по мониторинг на актуална и пълна национална киберкартина и осигуряване на координирана реакция при масирана атака, Съвет по киберустойчивост към МС като нещатен, постоянен консултативен орган, приемането на предвидените план и пътна карта, в които да залегнат проектите за развитие на способности в областта на киберсигурността и киберотбраната. Посоченото навежда на мисълта, че поне засега голяма част от предвидените за изпълнение дейности и задачи за изграждане и развитие на способности от Националната система за управление при кризи, както и от подсистемата ѝ – Националната система за киберсигурност и устойчивост, не се осъществяват.

На трето място, съществена слабост на постановките, свързани с функционирането на НСУК, е липсата на ясен национален механизъм, с който да се интегрират в едно цяло съществуващите в момента подсистеми – за защита при бедствия, за ранно предупреждение, за кризи от политико-военен характер (за отбрана), за противодействие на радикализацията и тероризма и др., по начин, осигуряващ устойчиво управление на държавата. Като резултат силно се затруднява процесът на постоянно наблюдение и оценка на възникващите рискове и заплахи от различен характер за националната сигурност и в частност за отбраната, което води до затруднена превенция и липса на устойчивост, породени от неадекватните способности на системите за сигурност и отбрана, а оттам и до реактивни действия, ниска ефективност, дублиране на действия и увеличени разходи.

На четвърто място, от направения анализ на организацията на процеса на управление и основните функции на органите за управление на системите за сигурност и отбрана може да се заключи, че сега действащият механизъм на междуинституционално взаимодействие, създаден от стратегическия орган на изпълнителната власт – Министерския съвет, не осигурява целенасоченост, единство на усилията, ефективност и ефикасност на използваните ресурси, адекватни способности на системата за защита на националната сигурност, а оттам и надеждна защита на националните интереси. Видима е необходимостта от прилагането на интегриран подход в системата за защита на националната сигурност на основата на изградена национална система за управление на (при) кризи и конфликти. Прилагането на този подход създава условия в значителна степен да се преодолеят изброените слабости на сега действащия модел за управление при кризи. Разглеждани в единство с предложенията за усъвършенстването на функционалната архитектура на модела за управление на системата за отбрана на страната, смятаме, че ефектите, които ще се постигнат, биха се мултиплицирали.

Изграждането на интегриран модел на национална система за управление при кризи и конфликти може се осъществи, като се работи в следните насоки:

  • Усъвършенстване на законодателството и създаване на условия за съвместимост на НСУКК със системите на НАТО и ЕС. Това изисква:

Разработване на пакет от специални закони за управление на системите за сигурност и отбрана при кризи и конфликти. Необходим е нов закон, който да изгради архитектурата на единна и интегрирана НСУКК, определи отделните ѝ елементи, възложи права и отговорности, организира взаимодействието, гарантира осигуряването на необходимите ресурси и осигури извършването на плавен и устойчив преход на държавата в различни състояния (мирно и военно време) и режими (извънредно положение, военно положение и положение на война).

Преглед и актуализация на стратегическите документи – Стратегията за национална сигурност на Република България, Националната отбранителна стратегия, доктрини, планове и други, в които да се регламентират въпросите за всеобхватния характер на системата за отбрана, за НСУКК, техните компоненти и взаимовръзки, реда за изграждане и поддържане на отбранителната способност на страната и др.

Да се разработи и приеме нова, добре структурирана нормативна уредба в областта на сигурността и отбраната, включваща Закон за националната сигурност, Закон за управление при кризи и конфликти, Закон за отбраната на Република България, Закон за военната служба в Република България, Закон за мобилизационната подготовка и мобилизацията, Закон за извънредното положение, Закон за военното положение и положението на война, Закон за гражданската отбрана, Военна стратегия и редица други нормативни актове и документи.

– Да се разработи пакет от документи за междуинституционално взаимодействие (правила, процедури, планове и т.н.), включително по основните видове задачи, които следва да се решават съвместно. За тази цел в мирно време основните от тях трябва да се изпълняват на основата на законово разписано задължение за сключване на споразумения за междуинституционално взаимодействие между заинтересованите субекти.

– Систематично да се организира и провежда практическо отработване на взаимодействието (учения, тренировки, ситуационни игри) с последващо уточняване и усъвършенстване на тези документи.

  • Изграждане на единна система за планиране и процедури за вземане на решение за мирно и военно време. За намиране отговор на въпросите, свързани с планирането и организирането на взаимодействието в системата за отбрана, е необходимо отделните дейности да се анализират от гледна точка на решаването на кризи или въоръжени конфликти. Следва да се има предвид, че при възникване на кризи от различен характер или при непосредствена заплаха от агресия, както и в хода на въоръжен конфликт ще се налага да се решава комплекс от задачи, като управление (предупреждение и ликвидиране на последиците) при извънредни ситуации (бедствия); възпрепятстване възникването на пригранични и вътрешни въоръжени конфликти чрез провеждане на специални операции; противодействие на тероризма; охрана и прикритие на държавната граница (по суша, въздух и вода); привеждане на страната от мирно на военно време (мобилизация на ресурсите, икономиката, провеждане на мобилизация в интерес на въоръжените сили); гражданска отбрана (защита); отбрана на територията на страната; провеждане на контратерористични операции; изпълнение на дейностите по поддръжката като страна домакин и други. При най-неблагоприятни условия на обстановката (заплаха от възникване на конфликт със средна или висока степен на интензивност) изброените дейности и задачи ще трябва да се решават почти едновременно. Оттук следва изводът, че преодоляването на тези предизвикателства на съвременния етап е възможно само със съвместните усилия на всички структури от системата за национална сигурност, органите на държавно управление, както и с максимална мобилизация на ресурсите (материални и нематериални) на страната.
  • Създаване на процедури и правила за междуинституционално взаимодействие в рамките на НСУКК. Това изискване е ключово за успешното ѝ функциониране. Едно от основните условия за успешното интегриране на съществуващите системи, свързани с управлението при кризи и конфликти, в единна НСУКК е усъвършенстването на взаимодействието между формированията от военновременния състав на въоръжените сили и на междуинституционалното взаимодействие като цяло. Ето защо от критична важност е още от мирно време да се определят правата и задълженията на органите за управление на всички нива за неговото организиране, което да служи като рамка при планирането на операциите. Акцентът тук трябва да бъде поставен върху определяне механизмите за преподчиняване на силите и средствата на отделните институции под общо ръководство/командване. В този смисъл е необходимо да се изяснят принципите и нивата на преподчиняване на силите и средствата от различните институции, влизащи в състава на ВС за военно време, както и на тези, които ще изпълняват задачи за ликвидирането на последиците от бедствия, гражданската отбрана и защитата на територията на страната извън зоната на съвместната операция. За тази цел е необходимо още от мирно време да се разпишат ясни процедури за правата и отговорностите на органите за управление на отбраната.
  • Изясняване статута и правомощията на органите за управление на отбраната за мирно и военно време. Има се предвид следното.

Първо, от разписаното в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България не става ясно на практика кой и как ще управлява отбраната на страната. И това е така, защото не са ясни правомощията на президента, Върховното главно командване и Министерския съвет във военно време.

Второ, липсата на Закон за извънредното положение и Закон за военното положение и положението на война създава допълнителен вакуум най-вече по отношение на органите, които следва да се създават в зоните, където ще се въвеждат такива положения, както и техните права и отговорности.

В заключение следва да се отбележи, че въпросите на управлението и взаимодействието, погледнати през призмата на системата за отбрана на страната, имат решаващо значение за защитата на териториалната цялост на държавата, още повече че от нивото на тяхното организиране и осъществяване ще зависи броят на допуснатите жертви, както и животът на десетки хиляди хора. Да не забравяме, че ефективността на управлението и взаимодействието във военно време по правило зависи от състоянието и нивото им в мирно време.

Направените изследвания, свързани с възможностите за подобряване управлението на системата за отбрана, ясно очертават съществуващите предизвикателства към органите за управление на страната и по категоричен начин доказват тезата, че е необходима съществена промяна на модела за управление на системата за отбрана. Предложените концептуални насоки имат за цел усъвършенстването на функционалната архитектура на системата за отбрана на страната и същевременно отварят възможности за задълбочена дискусия по посочената тематика. Каквито и да са възраженията относно предложените решения, всяка дискусия би била ползотворна и навременна, защото е очевидно, че сегашното състояние води до твърде негативни ефекти за общата управляемост на системата за отбрана. И ако дори само сме предизвикали учудване или известен размисъл сред експертните среди по посочените въпроси, то ще приемем, че сме постигнали сериозен ефект с настоящата статия – да се замислим за възможната положителна промяна в състоянието на управлението на системата за отбрана, което е още една възможност за по-нататъшното развитие на отбранителната способност на страната, а оттам и за по-надеждна защита на националните интереси.

 

* Поддържането на отбранителната способност на страната е задължение на държавните органи, въоръжените сили, органите на местното самоуправление и местната администрация, както на гражданите и юридическите лица, на които това е възложено. Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България, чл. 7, ал. 1. – В: lex.bg Българският правен портал. [прегледан на 3.03.2018]. https://www.lex.bg/laws/ldoc/2135631954

** Последно посещение на Портала за консултативни съвети на Министерския съвет на 25.02.2018 г.

*** През 2015 г. в България по време на изборите за местна власт са реализирани множество атаки срещу комуникационните и информационните системи на различните държавни ведомства и организации, довели до срив на интернет страници, отказ от услуги и дори потенциални заплахи за извличане на нерегламентирана информация.

1 Национална отбранителна стратегия. 2016, s. 3, t. 1. [прегледан на 4.03.2018]. http://strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=1002

2 Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България. 2009, чл. 3, ал.1. [прегледан на 3.03.2018]. https://www.lex.bg/laws/ldoc/2135631954

3 Пак там, чл. 15.

4 Закон за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност. 2015., чл. 8. [прегледан kd 1.03.2018]. https://www.lex.bg/en/laws/ldoc/2136588572

5 Конституция на Република България. 1991. чл. 100. [прегледан на 2.03.2018]. http://www.parliament.bg/bg/const

6 Пак там, чл. 105, ал. 1 и 2.

7 Правилник за функциите, задачите и организацията на работата на Съвета по сигурността при Министерския съвет. 1998, чл. 5, ал. 1, чл. 6, ал. 1 и 2. [прегледан на 1.03.2018]. https://www.lex.bg/bg/laws/ldoc/-13047295

8 Конститиция…, чл. 9, ал. 2.

9 Закон за отбраната…, чл. 20.

10 Пак там, чл. 113 и 114.

11 Калинов, Калин. Специфика на организациите в сектора за сигурност. София, Военна академия „Г. С. Раковски“, 2017, с. 97.

12 Мадански, Веселин, Стойко Стойков, Валери Иванов. Системата за образование и квалификация в сигурността – проблеми и решения. Доклад на годишна научна конференция на Военна академия „Г. С. Раковски“, 2017.

13 NATO Crisis Response System Manual. 2010. p. 1 – 7.

14 Закон за управление и функциониране…, чл. 18, ал. 1.

15 Пак там, чл. 18, ал. 2, чл. 19.

16 Национална стратегия за киберсигурност „Киберустойчива България 2020“. 2016. [прегледан на 5.03.2018]. http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=1120